REDDY 多様性の経済学 Research on Economy, Disability and DiversitY

災害が発生、そのとき障害者は

2021年11月1日

2021年5月、災害対策基本法が改正されました

丹羽太一

個別避難計画の作成

2021年5月、災害対策基本法が改正されました(「 災害対策基本法等の一部を改正する法律 」(令和3年法律第30号):5月10日公布、5月20日施行)。その中で個別避難計画の作成は市区町村の努力義務となりました。

第四十九条の十四(新設) 市町村長は、地域防災計画の定めるところにより、名簿情報に係る避難行動要支援者ごとに、当該避難行動要支援者について避難支援等を実施するための計画(以下「個別避難計画」という。)を作成するよう努めなければならない。

「災害対策基本法等の一部を改正する法律」

東日本大震災を受け、2013年に災害対策基本法で市区町村の避難行動要支援者名簿の作成は義務化されています。さらにその後も台風や水害の被害が出ていることを踏まえ、 災害時の避難支援等を実効性のあるものとするために、2021年の災害対策基本法の改正により、 避難行動要支援者についての個別避難計画の作成も市町村の努力義務とされました。

これに伴い、市町村が対策を具体化するためのガイドライン「 避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針(平成25年8月)」も改訂されました(令和3年5月改定)。

個別避難計画
個別避難計画は、あらかじめ「避難行動要支援者ごとに、避難支援を行う者や避難先等の情報を記載した計画(※1)」です。 
災害が発生したときにどうやって避難するか、また避難先でどうすれば良いか、あらかじめ考えて決めておくことは、いざというときに安全に避難するために必要です。
もし避難するのに手助けが必要なら、誰にお願いするのがいいのか、どういう方法で、どういう道で、どこへ避難するか、もし避難所で必要なものがあったり、生活の支援が必要なら、どのように準備しておくのが良いか、それを考えておくのが個別避難計画です。
避難行動要支援者名簿に記載されている情報に加え、「発災時に避難支援を行う者、避難支援を行うに当たっての留意点、避難支援の方法や避難場所、避難経路、本人が不在で連絡が取れない時の対応等」を記録しておくこととされています(※1)。

※1「高齢者・障害者等の個別避難計画に関する防災と福祉の連携について」内閣府

避難行動要支援者
避難するのに手助けが必要なひとを避難行動要支援者といいます。
避難行動要支援者とは、「自ら避難することが困難な者であって、その円滑かつ迅速な避難の確保を図るために特に支援を要するもの」です。具体的には「情報の入手や発信が困難な視聴覚に障害のある人や日本語の分からない外国人など、知的障害のある人、移動などに介助の必要な人、避難所などでの生活に特段の配慮が必要な慢性疾患のある人、妊産婦など」、災害時に何らかの支援が必要と考えられる人を指します(※2)。

避難するのに手助けが必要なとき、実際に支援してくれるひとは避難支援等実施者と呼びます。
個別避難計画には、災害時に何らかの支援が必要と考えられる避難行動要支援者の「氏名」「生年月日」「性別」「住所又は居所」「 電話番号その他の連絡先」「避難支援等を必要とする事由」と、避難行動要支援者について災害時に実際に避難支援を実施する避難支援等実施者の「氏名」「住所又は居所及び電話番号」「避難施設その他の避難場所及び避難路その他の避難経路に関する事項」を記入します(※3)。
何か災害が起きたときはここに書かれた情報を元に、支援が必要な人とその人たちを支援する人が、一緒に避難することになります。
そのためには、支援が必要な人(避難行動要支援者)とその人たちを支援する人(避難支援等実施者)が前もって話し合って、個別避難計画を作っておかなくてはなりません。

個別避難計画の作成は、「市町村が主体となり、地域の実情に応じておおむね5年程度で作成に取り組む」とされています(※4)。

※2 https://www.fdma.go.jp/relocation/e-college/senmon/cat2/cat/cat4/cat13/post-674.html
※3 災害対策基本法第四十九条の十および第四十九条の十四(新設)
※4「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針 改定のポイント」(令和3年5月)

個別避難計画の作成
個別避難計画の作成は、「市町村が主体となり」、実効性ある計画とするため、「本人の心身の状況や生活実態を把握している福祉専門職や地域の医療・看護・介護・福祉などの職種団体、企業等、様々な関係者と連携して取り組むことが必要」です(※5)。

計画の作成のためには、関係する人が参加する「会議(地域調整会議)」を開催し、必要な情報を共有し、調整することができます。ここではいわゆる「共助による避難の取り組み」が期待されています。地域調整会議には「避難行動要支援者やその家族、福祉専門職や社会福祉協議会の職員、民生委員、避難行動を支援する者、自主防災組織、自治会、障害者団体」などの関係者が参加することが想定されています(※5)。

※5「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」

避難を支援する者の確保
計画の作成において最も難しいのは、避難するとき実際に支援してくれる避難支援等実施者を探すことかもしれません。個別避難計画は、市町村が作成の主体となって作成することになりますが、それ以外の「介護支援専門員や相談支援専門員などの福祉専門職、民生委員、町内会・自治会等、自主防災組織、地域医師会、居宅介護支援事業者や相談支援事業者などの福祉事業者、社会福祉協議会などの地域の医療・看護・介護・福祉などに関する職種団体、地域で活動する障害者団体や難病・小児慢性特定疾病患者団体、地域福祉コーディネーター・専門機関・社会福祉協議会が主導する住民による地域の支え合いのネットワーク等(個別避難計画作成等関係者)」の役割が欠かせません(※5)。

特に介護支援専門員や相談支援専門員については、「日頃からケアプラン等の作成を通じて、避難行動要支援者本人の状況等をよく把握しており、信頼関係も期待できる」こと、個別避難計画は「ケアプラン作成等に合わせて行うことが効果的である」こと、「災害時のケア継続にも役立つ」ことなどから、個別避難計画作成にはこうした支援専門員の「参画を得ることが極めて重要」とされています(※5)。福祉専門職の参画は重要なポイントになります。近所とのつながりをつくり、友人や知人と普段からつながりのある福祉関係者でネットワークを作って要支援者を支える方法を具体的に考えることが大切です。

在宅のサービスを利用していれば、普段から接する機会の多いヘルパーやサービス提供責任者などと相談をしてみることも有効です。東日本大震災の際は、介護福祉事業所、障害福祉サービス事業所が利用者の安否確認、早急な安全な避難などを独自に行って、実際に成果を上げています(※6)。
同じように、顔なじみの地域住民等と要支援者が話し合いをして行う個別避難計画の作成は、その機動性という意味で大変意義があります。そういった地域の人と直接話して個別避難計画を作ることで、具体的な安否確認の仕組みから避難の支援までを決められれば、要支援者は心強いでしょう。
もちろん、自ら避難支援等実施者を探すことができれば、市町村によるマッチングに頼る必要はありません。

※5 同上
※6 鍵屋一「福祉事業者と連携した災害時要援護者支援方策の考察」2013年度日本災害情報学会予稿集、p.364-367、2013.10

福祉サービス事業所の役割
介護施設・事業所、障害福祉サービス事業所は、避難だけでなく、災害時にもサービス業務が継続できるような取組の強化も求められます。これらの事業所には3年以内の業務継続計画(BCP)作成が義務付けられました(※7)。

従来の防災計画に加え、利用者の安全を確保し、サービスを継続するために事前の準備をを進めると同時に、職員の安全確保や被災時の地域への貢献を「総合的に」考え、その中で、高齢者等避難レベルで高齢者、障害者が避難所へ避難することになった場合、そこでの福祉支援の体制をどう整備するか、福祉サービスをどう継続するかを介護施設・事業所、障害福祉サービス事業所は予め計画しておくことになります。施設においては、避難場所、避難方法やサービス利用者の安否確認方法などを検討し、ライフライン、トイレ、備蓄の整備状況などを確認しておきます。事業継続のためにはサービスを提供する職員の自助も必要です。安否確認方法、参集基準、各種連絡先等を明確にし、職員の被災状況や業務負担にも配慮するようにします。災害時の業務の優先順位、職員参集、応援の確保の方法と、地域全体への貢献や福祉避難所の運営への関わり方などの項目についても検討します。これによって、障害者が避難生活においても必要な日常生活の支援まで受けられるようにします。
施設が福祉避難所の指定を受けた場合は、福祉避難所として運営できるように事前に必要な物資の確保や施設整備などを進め、障害者を受け入れる体制を整えるようにします。
訪問サービス提供者の場合、避難先においてサービスを提供することも想定されます。地域の避難方法や避難所に関しても知っておく必要があります(※8、※9)。個別避難計画をつくっておくことはここでも重要になります。

※7「社会保障審議会(介護給付費分科会)令和3年度介護報酬改定に関する審議報告」2020年12月23日(令和2年12月23日)
※8「介護施設・事業所における自然災害発生時の業務継続ガイドライン」厚生労働省老健局 令和 2 年 12 月
※9「障害福祉サービス事業所等における自然災害発生時の業務継続ガイドライン」厚生労働省社会・援護局障害保健福祉部 令和 3 年 3 月

一般の避難所の生活は障害によって様々な困難があります。障害者にとっては福祉避難所が必要になります。
「指定福祉避難所の指定を促進するとともに、事前に受入対象者を調整して、人的物的体制の整備を図ることで、災害時の直接の避難等を促進し、要配慮者の支援を強化する」ため、「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」も併せて改定されました。
市町村は、災害時に高齢者等避難が発令された場合などには、指定福祉避難所を開設します(※10)。

※10「福祉避難所の確保・運営ガイドライン」平成28年4月(令和3年5月改定)内閣府(防災担当)

福祉避難所への直接の避難
災害の恐れがある場合、または災害発生時には、早めに福祉避難所が要支援者を受け入れることになります。指定福祉避難所は指定一般避難所と分けて指定、公示され、その受入対象者を特定しておくことになるので、要支援者は個別避難計画等の作成を通じて、避難先となる福祉避難所への受入れ者の調整等を行い、避難が必要となった際に、安全が確保されている福祉避難所等への直接の避難をするようになります。

「避難施設その他の避難場所」について、特に人工呼吸器等の医療機器を使用している場合、非常用電源のある避難場所を検討し、非常用電源がない場合には、医療機関やメーカーと連携して電源を確保することも調整しておきます(※5)。

※5 同上

個別避難計画作成のすすめ
市町村の個別避難計画情報の提供には原則「避難行動要支援者及び避難支援等実施者」の同意が必要です。ただし災害から保護するために特に必要があると認めるときは、同意なしでも最小限の個別避難計画情報を提供することができます(※11)。
災害から保護するために特に必要があると認められる際も、個別避難計画情報の提供には「漏えいの防止」や「利益を保護するために必要な措置」を講じるよう努めなくてはなりません(※12)。
また、「正当な理由がなく、当該個別避難計画情報に係る避難行動要支援者等に関して知り得た秘密を漏らしてはならない」とされています(※13)。

※11 災害対策基本法第四十九条の十五
※12 災害対策基本法第四十九条の十六(新設)
※13 災害対策基本法第四十九条の十七(新設)

これらのことを踏まえ、災害時の避難や避難生活に不安を感じている障害者の方は、まず身近な人と話をして、そして自分の住む市町村に問い合わせて個別避難計画の作成に取り組んでみてください。

個別避難計画こべつひなんけいかくをつくろう

2020年11月20日

避難行動要支援者の避難

個人計画の作成

2011年の震災時の障害者の犠牲者は一般の人の2倍以上と多くなっています。市区町村による避難行動要支援者(高齢者、障害者、乳幼児その他の特に配慮を要する者)の災害時の避難対策は重要となりますが、それに関して、自分の障害について特に避難の時に心配のある人はどのような準備ができるでしょうか。

内閣府「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」(平成25年8月)では、「災害時の避難支援等を実効性のあるものとするため、全体計画に加え、避難行動要支援者名簿の作成に合わせて、平常時から、個別計画の策定を進めることが適切」として市区町村での個別計画の策定を求めています。
REASE:災害が発生、そのとき障害者は

個別計画とは、「個々の要援護者ごとに避難支援者との関連づけ等が明示され、災害時には、自治会・町内会等自主防災組織、民生委員等が避難支援等を行う際に活用できる計画」(平成24年3月「東京都在宅人工呼吸器使用者災害時支援指針」)です。「市町村が個別に避難行動要支援者と具体的な打合せを行いながら」策定する(内閣府取組指針)とされています。

個別計画は実際どのように作成すればよいのでしょう。
REDDYスタッフの3名の車イスユーザー(大関、冨田、丹羽)が各自、自分が住んでいる自治体で個別計画を作成しました。大関は葛飾区、冨田は川崎市、丹羽は新宿区に住んでいます。

葛飾区の場合
新宿区の場合
川崎市の場合

葛飾区の場合

葛飾区地域防災計画(令和元年修正版)の震災編では地域による応急対策の実施として防災市民組織、自治町会が行う活動に避難行動要支援者の避難支援が挙げられています。避難誘導において、「自力で避難することが困難な避難行動要支援者の安否確認、避難誘導の手助けが必要であり、そのための支援体制づくりが求められている」とし、そのための体制の構築として「要配慮者の支援については、区が避難行動要支援者名簿の作成を行い、区、福祉関係団体、福祉関係事業者、自治町会等、行政と地域とが協力して支援する体制を構築する」ことになっています。
個別計画の整備についても、「避難支援等関係者と連携して避難行動要支援者ごとの支援方法や支援主体等を具体化した個別計画の作成を推進する」として、へルプカードの普及などを進めています。

さらに、具体的なガイドラインとして「避難行動要支援者名簿を活用した支援の手引き(令和元年6月)」を作成しています。支援の内容として、平時から要支援者を訪問し、地域のなかで支援者を探し、支援内容を検討することを挙げています。災害時には安否確認や避難支援を行えるようにするとして、地域で支援体制を構築するための具体的な内容をまとめています。
ここでは要支援者の支援を地域における共助で行うことを奨めています。地域の福祉関係団体、福祉関係事業者、自治町会等がこの手引きを活用してその体制を構築することになると思われます。

地域防災計画では、災害発生時の応急対策として「要配慮者の安否確認、建物内に閉じこめられた者の救助、初期消火」は区民が行ったうえで、「要配慮者の避難支援」については「民生委員児童委員協議会、防災市民組織及び自治町会」が、「本人や家族等の生命、身体を守ることを第一とし、可能な範囲で在宅の要配慮者の安否を確認し、避難が必要な場合は、最寄りの一次避難所まで避難を支援する」としています。
区の役割は、「避難所等において要配慮者の安否確認をした者から要配慮者の状況を把握し、行方不明者の救助、歩行困難者の搬送など、必要な支援対策を実施する」こととなっています。

風水害等編では在宅の要配慮者の避難誘導について、「個別支援計画等に基づいて、防災市民組織、自治町会等が支援することを原則とし」て自家用車か、「困難な場合は、区が福祉関係団体、福祉事業者に要請して福祉車両等を用いて支援する」としています。

災害時の避難に心配な点がある障害者などの要支援者は、自分の地域で支援体制を構築する役目を担う防災市民組織や自治町会と、災害時の安否確認や避難支援について話しをする機会を持つことが必要になるでしょう。

葛飾で自分の避難計画を考える 大関智也

全般について
様々な災害について実際に起きたらどうするのか、どのように避難するか事前に考えておくということは重要である。
私は両親と住んでいるので最初の相談相手は両親になるのであるが、高齢ゆえに最近特に頑固になってきた。「そんなもん、起きてからでないとどうにもできないじゃないか」で結論付けられてしまう。周りの人との合意形成というのは難しいものである。

両親の性格を考えると、災害が起きても避難所生活はかなり難しい。私の住んでいるところはかなり高齢化が進んでいるところであり、実際に災害が起きて避難所ができれば多くの高齢者が訪れてコミュニティーが形成されると思われるが、そこになじめるとは思えない。
自宅が無事である限り、自宅での避難を前提に考えたほうがよさそうだ。

私は重度の障害者であるが、「足が不自由であるために、車いすを使わなければ長距離の移動ができない」こと以外はあまり困っていない。日常生活においても、介護ヘルパーを必要とする場面がない。そのため、電気、ガス、上下水道、道路、通信、物流といった誰もが必要とする生活インフラの確保が重要である。ただし、車いすユーザーとしては道路に障害物が多いと自由な通行が困難になり、大きなものや重いものを持ち運びすることは大変なので、これを手助けしてもらえると大変ありがたい。

実際の避難行動について
災害による避難については、次の3つの段階があると思う。
どこに避難するか(避難場所の設定)
どのように移動するか(避難場所までの経路、移動方法)
どのように行動するか(避難場所での行動、生活)
さらにこの3つの前に、避難する前に日頃から準備しておくことがある。

・避難場所
第一優先順位は自宅。
居住不能な状態にならない限り、自宅での避難を第一に考える。
移動することを考えなくてよい、避難所でのプライバシーなど、他人のことを考える必要がないことが最大の利点。
欠点としては、避難所からの物資供給が受けられるかどうかわからないこと。

なお、以下に示すような、過去の大災害で自宅周辺に起きていないことについては考えない。
地震そのものの揺れが原因での建物倒壊、津波発生、台風・大雨での洪水発生、暴風による家屋倒壊、破壊。
このような事象が起きた場合、避難以前の問題で私は死んでいると思われる。

火災による被害は考えられるので、近所で起きていないか調べること、自宅から火を出さない(電気のブレーカーを切っておく)ことが重要。

次の優先順位として、兄の家か妹の家。
(ともに徒歩15〜20分程度の距離にある)
地震そのもので建物が倒壊する範囲は狭いので、この程度の距離でも自宅を含めて3軒とも倒壊する可能性は低い。
(3軒とも倒壊するほどの揺れが発生した場合、私自身が生きている可能性はほぼないと思われる)

あとは避難所。
近隣の小学校(徒歩5分ぐらい)は建物自体が古く、バリアフリー化もほとんど行われていない。
車いす対応のトイレはあるが、上の階への移動は階段のみなので、水害の時には使えない。
バリアフリーのことを考えると、出身の中学校(徒歩15分ぐらい)のほうが利用しやすい。
(以前車いすの生徒が通っていたため、校内の移動は車いすですべて可能、エレベータもある)
また、学校よりも普段から高齢者の利用が多い地区センターのような施設のほうが利用しやすいのであるが、収容人数が少ないことと、自宅より海抜が1〜2m低いため、水害発生時には先に浸水するのが問題。

・移動方法、経路について
基本的に近距離の移動。長距離は公共交通機関が動いている可能性が低いため、考えない。
そのため、道路上を電動車いすで移動することになるが、ゴミなどで移動が妨げられたら誰かに掃除してもらうしかない。
その他の問題点として、自分では少量の荷物しか持てないこと。

・避難場所での生活、行動について
障害者だといっても、避難所でただ座っているだけというのも気まずい。
何か役に立てることはないかと考えるが、私にはわからない。
実際に災害が起き、避難所でのニーズに対して自分でできることがあればやりたい。

ただし、こういう避難所にはできる限り行きたくないというのが本音。
不特定多数が長時間滞在するところにはリスクがある。必ずトラブルを起こす人、やたらとトラブルを起こしたがる人が出てくる。また、相手にとってはほんのわずかな不注意であっても、自分にとっては命にかかわる重大な事故につながりかねないことがある。
世の中には様々な障害を持った人々がいるのであるが、「事情も分からずに、(良かれと思って)いきなり手出ししてくる他人」というのはどんな人にとっても恐怖である。ほぼすべてにおいて余計な手出しに過ぎないのであるが、相手は善意のつもりでやってくるだけに余計タチが悪い。注意をすれば、逆ギレされて危害を加えられる恐れすらある。
声をかけていただくことはありがたいことだけれども、頼んでいないことをいきなり行動に移されるのは非常に危険である。

・日頃から準備しておくこと
まずは食料と水。水は飲料用として5日程度、米は2週間程度のストックがある。
これ以外に常温保存可能な食べ物(缶詰、梅干し、レトルト等)が数日分はある。
カセットコンロ、懐中電灯、電池、簡易トイレの準備はあり、生活用水(飲料用以外)として風呂の水は必ず貯めている。
次に常備薬。持病があるため処方薬が欠かせないが、最低でも2か月分の薬はあるので、常時持ち出しやすい場所に保管している。
車いすの電池も重要。最低でも1つは満充電にしている。これで1〜1.5時間(6〜9km)の移動ができる。
(電池が切れても自力で漕いで移動することはできるが、かなり重い)

・行政についての要望など
1.災害におけるインフラの高速復旧

現状、私は日常生活においてヘルパーを必要としていないため、基本的なインフラ(電気、ガス、上下水道、道路、通信、物流など)が機能していれば極端に困ることがない。そのため、被害を受けた部分をいち早く修繕してもらうことが最も重要。

2.情報網の整備
災害時に防災無線で何か言っていることもあるのだが、内容について聞き取れたことはこれまでほとんどない。そのため、スピーカーを使って広域に呼びかけるのはほぼ意味がない。そこで、防災無線で伝えたいことについて、Twitter等のSNS、公式のWebページ、携帯電話等へのメールサービス、地域ラジオなどを利用して発信してほしい。
(こういうことを書くと必ず「持っていない人、使えない人はどうするの?」という批判が出るのだが、避難所に張り紙するぐらいしか思いつかない、それでもダメな人はあきらめてもらうしかないと思う。100%の人に伝える方法はない。)

また、昨年の台風でも明らかになったことであるが、学校等の避難所では情報収集が極めて困難になる。学校や区民センターのような場所であればテレビやパソコンは必ずあるので、災害時に利用できる仕組みづくりが必要。あるいは、個人の持ち込んだスマートフォンやパソコン等でも利用できるようなWi-fiや無線LANを整備してほしい。

3.現実的な情報の公開
現在、ハザードマップ等で被害予測がなされているが、これはシミュレーション(計算)の結果であるので、必ず前提となる気象条件が存在する。この前提条件がどの程度のものであるか(「50年に1回」というようなあいまいなものではなく、過去に起きた自然災害の気象条件に比べてどの程度大きく見積もっているか)を明確にすることと、この気象条件を変えたときにどの程度被害予測が変わるかということが数パターンあると、多くの人がイメージをしやすいと思う。
あまりに大げさな予想をしても、かえって誰にも信用されなくなってしまう。
対照的に、過去に起きた大災害(居住地域では、関東大震災、カスリーン台風、狩野川台風など)が現在起きた場合にどの程度影響が出るかというシミュレーション結果も興味がある。
防災対策として膨大な時間や費用をかけた結果を検証していくことも、行政の重要な仕事であると思う。

・その他
地震は現在の科学では予測不可能であるため、事前に避難するということ自体あり得ないが、水害(大雨や台風)は予測可能であるために事前避難をするという考え方がある。
しかし、実際には非常に難しい。
まず、3日前程度ではどこに台風が上陸するか、それによってどこで被害が大きくなるか予測することが難しい。そのため、「事前に避難したが、避難先のほうが大きな被害を受ける」というリスクも生じる。
また、現在の居住地(葛飾区)は水害が発生した際には甚大な被害が予想されているが、その前の「水害が発生するリスク」については極めて低い。それだけの対策がされているからである。「記録的な大雨」ではなく、「記録を超える大雨」に備えている。
そして、葛飾区は浸水リスクの高い地域ではあるが、土砂災害警戒区域に指定されている地域がないというメリットもある。標高10mを超える地域はほとんどなく、地滑りや崖崩れを起こす場所がないためである。
私は、ダメならあきらめて死ぬという覚悟でこの地に留まる選択をすると思う。それに、いざ民族大移動となった場合は、あまりの大混雑で車いすでは移動できないだろう。

新宿区の場合 丹羽太一

新宿区は平成29年度予算に「福祉避難所の充実と体制強化」の項目があり、「福祉避難所の運営マニュアルの策定」の一部として「要配慮者の個別計画づくりの推進」が挙げられています。平成29年第1回区議会定例会 新宿区長定例記者会見資料 平成29年2月14日(火)より)
この時点で申請方式の災害時要援護者名簿の登録はすでに始まっています。(平成28年12月1日現在で2920名が登録

平成30年11月の「災害時要配慮者訪問調査報告書」の中で今後の取組について、「災害の備えの一助となるよう、「要配慮者災害用セルフプラン」のひな形を作成し、このプラン作成の普及啓発に取り組んでいきます」としています。

本調査の成果の一つとして、「要配慮者災害用セルフプラン(以下「セルフプラン」という。)」のひな形を作成しました。このセルフプランは、在宅生活を継続するために必要な備えや避難所において必要な支援を確実に受けられるように、必要な事項をまとめて作成するものです。「セルフプラン」の作成を通じ、「自分の命は自分で守る」という防災意識の向上と自助の取組を進めていただければと思います。なお、セルフプランのひな形は、更なる精査を加えたうえ、普及啓発に努めてまいります。
災害時要配慮者訪問調査報告書

この時点で、このひな形については一般には公表されていませんでしたが、個別計画について、新宿区はセルフプランとして運用を開始する予定であることがわかったので、その作成について問い合わせてみました。

災害時要援護者名簿は地域福祉課の管轄ですが、以前災害時要援護者支援について伺った際の回答が危機管理課担当だったので、平成31年4月、個別計画作成についてまずそちらに聞いてみました。すぐに、所管する部署は危機管理課以外となり回答に関して現在相談しているところなのでしばらくお待ちください、との返答がありました。6月には地域福祉課から回答があると思うという連絡がありましたが、具体的な内容が決まっていないのか、回答はありませんでした。10月に再度問い合わせをしたところ、11月になってから、要配慮者災害用セルフプランの各様式について、高齢者、障害者等の災害時に特に配慮を要する方を対象として10月25日に郵送を開始したとの連絡がありました。確認すると様式一式がセットでその時点で届いていました(他の区郵送物に紛れていました)。その中に区内各地で作成を支援する説明会を開催するとしてスケジュールが入っていたので、やはりセルフプランの正式な様式が10月にできた、そのタイミングで回答があったようです。11月29日に説明会に行きました。

説明会では要配慮者災害用セルフプランの書き方をスライドで説明、希望者には個別に書き方のアドバイスをしていました。

新宿区の「要配慮者災害用セルフプラン」は、「セルフプラン自宅保存版」および「あんしん手帳とおねがいカード(附属の収納ケースに入れて携帯できるもの)」をあらかじめ作成することで、災害に備え適切な支援を早期に受けることを目的として準備しておくものとされています。内閣府取組指針でいう個別計画のイメージよりは、自分でまず考えて、準備してみようというものと言えるかも知れません。
自宅保存版は、基本は在宅避難としたうえで、自宅では危険、あるいは生活が困難な場合の一時集合場所、避難場所、避難所の確認や、必要な連絡の方法、日常備蓄品と非常用持ち出し品のリストを作成して、普段から確認しておくものになっています。
あんしん手帳は要配慮事項・医療、介護の利用状況等を記載する携帯版ですが、支援者や避難所運営者に提示することで自分の状況を伝えるものです。本人の障害の状況、配慮事項、緊急連絡先や支援者の情報、必要な医療やケアを、誰かに伝える必要があるときに提示することができるようになっています。

セルフプランとは
自分が行く避難所や日常備品等をあらかじめ記載していくことを通じて平常時から災害に備えます。
また、自身の状況や要配慮事項等を記載し、災害時に支援者や避難所運営者に提示することで、適切な支援を早期に受けることを可能とするものです。(令和元年第3回区議会定例会記者会見参考資料

「要配慮者災害用セルフプラン」を実際に記入してみます。

「セルフプラン自宅保存版」について、まず避難行動の流れを記入します。ここでは「家族や友人がいる場合は一緒に行動します。誰もいないときは身近な人に助けを求めましょう。」ということを前提としています。その上で「一時集合場所」、「避難場所」、「避難所」を決めます。「一時集合場所」は、地域防災活動拠点や近所の公園などを活用しており、町会・自治会ごとに定められていますので、町会で確認する必要があります。「避難場所」は大きな公園や広場などが指定されています。新宿区避難場所(広域)地図(区役所サイトでダウンロード可)を確認して、近いところ、行きやすいところを選択します。「避難所」は、自宅での生活継続ができなくなった方が一時的に生活する場所で、区立小中学校などが指定されています。前述の区役所サイトなどで住所と照らし合わせて選択できます。在宅避難の場合も避難所で援助物資や配給の情報を得るようにとされています。
ただしこれらの避難所は近隣のすべての人を対象としています。障害がある場合など、そこでは生活ができない人のために、区では災害時に福祉避難所を開設することになっています。「被害や避難の状況に応じて区の判断で開設します。区の担当者から、避難所で生活するのが困難と判断された要配慮者が移送されます。」となっています。福祉避難所は、福祉施設や区の施設などを、障害の違いによって必要な対応別に利用できるようにするもので、対応可能な施設はすでに決められていますが、実際には災害発生後に開設されるため、セルフプランではそこまで確認することはできません。避難生活に配慮が必要な場合は、心配があればあらかじめ個別に区と相談しておくほうが良いかも知れません。
次に、安否確認などのために自分が誰に連絡すれば良いか、災害時の連絡用電話番号を決めておきます。他に家族などとの連絡方法や集合場所、避難経路などを決めておくようになっています。
最後に、日頃から確認できるように、必要なものにチェックを入れて日常備蓄品リストと非常用持ち出し品リストをつくっておくようになっています。水や食糧、生活用品の備え、非常時に持ち出すものをそれぞれ決めておきます。
これで、普段から災害時の初動を心掛けておくことが「セルフプラン自宅保存版」の目的となっています。

「あんしん手帳」は、避難に際してまわりの人に自分の状況を伝えるためのものです。基本情報、本人の障害などの状況、配慮事項、家族などの連絡先または支援者の連絡先、必要な医療やケアを記入して携帯し、災害時に提示することで、支援、配慮をしてもらえるようにしておきます。特に意思疎通が難しい障害がある場合に役立つものとして考えられているようです。普段利用している福祉サービスの事業所にも連絡できるように情報を入れられます。セルフプランで決めた避難所や災害時の連絡用電話番号も記入できます。
さらに、意思表示が困難な場合にあらかじめ配慮してほしい事項を記載し、「あんしん手帳」とあわせて携帯できるおねがいカードも作成できます。

新宿区の「要配慮者災害用セルフプラン」は、その名称通り、自分で災害時の避難も含め支援者や支援内容をあらかじめ確認するものになっています。家族など身近な支援者確保が難しい車いすや視覚障害の方が、安否確認や避難時の誘導や介助などの避難支援をお願いする場合は、まず区に相談する、あるいは直接町会や自治会に相談するなどします。そのなかで支援者を調整してくれるところを紹介されたら、プラン作成時に自ら近隣で支援者を決定し、お願いする必要があります。ただし、実際に地域で支援者探しについてどのように対応してもらえるかは、区に個別に問い合わせてみる必要があります。

個別計画でまず対応が必要とされる人工呼吸器使用者については以下のようになっています。

人工呼吸器使用者については、避難所での対応が困難なことから、日頃より対象者の台帳を作成し関係機関において共有するとともに、災害時個別支援計画の策定に向けた検討を行い、被災時の対応について決めておく。また人工呼吸器使用者は、「災害時要援護者防災行動マニュアル」や「難病等で在宅人工呼吸器などを使用している方へ~災害時の手引き」(東京都福祉保健局平成20年3月)を活用し、日頃から停電時に備えたバッテリーの確保などに努める。(「新宿区災害時要援護者支援プラン」平成24年3月)

いくつかの区では人工呼吸器使用者について、すでに個別計画を作成しはじめているところもあるようです。新宿区はまだ一律の対応が始まっているというアナウンスはありません。やはり個々に問い合わせる必要があるようです。

個人計画の課題
もともとこの調査は、地震などの災害時に自分が車いすで避難することができない、そんなときにどういう手段があるか、どういう準備ができるか、ということから始まりました。具体的には普段階段を上り下りしたりする必要があるところにいることが多いので、そこから車いすでどうやって脱出するか、あるいは避難場所までの移動はどうすれば良いのか、ということですが、「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」で市区町村の役割として推奨されている「個別計画」には、元来そのような時に必要な支援を考えることも含まれている、という前提でそれを実際に区に問い合わせて作成してみようという試みでした。障害の程度によって必要な支援も違うため、他に必要な支援があっても個別計画ならいろいろな対応ができるはずです。しかし、現実にすべての支援を市区町村が準備できるわけではありませんから、それをどうやって解決するかを相談する機会があれば、と思っていました。
わたしの場合は、一人で家にいて身動きが取れない状況になったとき、まずそのことを外に伝える手段と、必要ならそこから安全な場所に移動することが課題です。前者は安否確認、後者は避難支援の必要性ということになり、どうしても人の手がなくてはなりません。では、それは誰かにお願いができるのか。その誰かを事前に決めておくことができるのが個別計画です。「避難行動要支援者の避難行動支援に関する取組指針」では、個別計画を策定する際の市区町村の役割は、「個別に避難行動要支援者と具体的な打合せを行いながら」、実際の内容については「民生委員や社会福祉協議会、自主防災組織や自治会、福祉事業者等」に協力を得て彼らに「避難行動要支援者と避難支援等関係者の打合せの調整、避難支援等関係者間の役割分担の調整等」をコーディネートしてもらい、それを「把握」しておくこと、それと「避難支援等関係者に協力を求める」こととなっています。つまり安否確認や避難支援を誰が担うかは、地域で実際に活動している人たちと話をして決める、市区町村には、間に入ってそのための場を作ることを求めることになります。
たしかに、自分の住んでいる地域の民生委員や自主防災組織、自治会については積極的に調べないと普段知ることは少ないと思います。区の福祉担当と相談してこういった人たちとつながることは、避難時の支援確保の第一歩になるかも知れません。
一方で、わたしは社会福祉協議会、福祉事業者とは普段からつきあいがあり、特に事業者にはヘルパー派遣で毎日のようにお世話になっているので、例えば彼らに安否確認を頼むのはより現実的です。ただし、彼らは普段から複数の利用者を抱えているので、すべての利用者を廻ることができるかどうかなど、事業者側の負担も考える必要があり、実効性は未知の部分も残ります。
区の「要配慮者災害用セルフプラン」はこういった災害時の問題解決を自分でひとまず考えてみる良いきっかけになると思います。ただし、安否確認、避難支援についても解決するのは自分でということになります。普段からご近所と支援を含めたつきあいがある場合は、災害時について相談をしておくと良いのですが、近隣との交流がある人でも、支援を頼むとなるとそこまではなかなか難しいかも知れません。
セルフプランは、どちらかといえば自宅での生活を継続するために必要な備えをするとともに、避難所へ行った際に適切な支援を受けられるようにするためのものです。避難支援者はあらかじめ決めておくように書き込み欄が用意されていますが、その調整方法はまだはっきりしていません。区は、都心のコミュニティの現状から要支援者への支援体制の構築が困難な状況とみて、引き続き、当事者、支援団体、町会等と協議し個別計画策定について研究していくという方針です。 現時点では、この個別計画策定時の安否確認、避難支援の具体的な支援者を探す過程をどのようにコーディネートしてもらえるか、その方法を区が明確にすることが課題として残されています。
特に、避難支援がより深刻な課題となる人工呼吸器使用者については、早急に調整を進めていく必要があります。
避難場所についても、例えば車いすで使えるトイレがあるかなど、設備や環境に配慮が必要な人や、避難生活に何らかの支援が必要な人は、その環境がある、あるいは支援が受けられる避難所があらかじめわかれば安心です。
これらは今後、その進展が望まれる課題と言えます。

川崎市の場合 冨田佳樹
川崎市災害時要援護者避難支援制度

・ 平成19年度から開始された制度「川崎市災害時要援護者避難支援制度」

災害時要配慮者のうち災害時に避難勧告などの災害情報の入手が困難な者、自力で避難できない者及び避難に時間を要する者などで家族などの支援が望めない者を対象として、本人の申込みにより川崎市が作成した災害時要援護者避難支援制度登録者名簿をあらかじめ地域の支援組織に提供し、登録した要援護者が迅速かつ的確に避難できるよう、地域における共助による避難支援体制作りを進めるもの

川崎市災害時要援護者避難支援制度実施要綱

・ 市内の地域による要援護者への支援体制を規定している。支援組織による要援護者支援を行う。町内会、自治会、防災組織などが支援組織とみなされる。市民からの申請、職員の訪問を通じて要支援者名簿を作成。区役所から登録者情報を各支援組織に伝達。情報をもとに災害時の避難誘導、安否確認を行う。

役所、自治会とのやり取り

・ 障害福祉課に電話をかけた。ここでは「災害時避難の管轄である危機管理課にかけてください」と言われる。
・ 続いて危機管理課に電話をかけた。個別避難計画を作りたい旨を伝えたところ、災害時要援護者避難支援制度の説明を受けた。要支援者名簿→支援組織→避難・安否確認の流れを確認。避難方法については管轄の自治会に話を聞いてください、と言われた。1回目の電話は終了。
・ 再び危機管理課に電話をかけた。主に要支援者援護を行う支援組織は自治会。そこへ話を伺う方法を尋ねた。住所をもとに、どの自治会に所属しているのか教えてもらった。自治会長にも話を通して、後日連絡する運びとなった。2回目の電話は終了。
・ 自治会・副会長が訪問。災害時は安否確認、福祉避難所までの避難誘導を自治会が行う、と説明を受けた。呼吸器などの医療ケアについては役所と調整が必要とのこと。

今後の進展があれば追記します。

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